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檢察工作楓橋經驗與基層社會治理創新研究
時間:2019-03-15  作者:  新聞來源:  【字號: | |

                                                   —山陰縣人民檢察院  趙雁云

 

20世紀60年代初,浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決。實現捕人少,治安好”的“楓橋經驗”,1963年毛澤東同志親筆批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”。由此“楓橋經驗”成為全國政法戰線一個膾炙人口的典型。之后,“楓橋經驗”得到不斷發展,形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手,依靠群眾,預防糾紛,化解矛盾,維護穩定,促進發展”的楓橋新經驗,成為新時期把黨的群眾路線堅持好50余年來,“楓橋經驗”也在自身的檢視中日益豐富和拓展,從階段斗爭經驗演變為基層社會管理經驗。在紀念毛澤東批示“楓橋經驗”50周年時,中共中央總書記習近平作出重要批示,要求“各級黨委和政府要充分認識楓橋經驗的重大意義,發揚優良作風,適應時代要求,創新群眾工作方法,善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題,把‘楓橋經驗’堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”。新的歷史時期,歷史積淀的“楓橋經驗”及其走向社會治理的創新發展,對于當前我國的社會治理創新特別是基層社會治理都具有參考意義。

檢察機關是踐行傳承、創新、發展“楓橋經驗”的一支重要力量,第一要堅持立足本職原則;第二是堅持法治原則,守信法治底線;第三要堅持化解案件矛盾根源原則,作為結果只依法辦案是不夠的,還要結合辦案化解矛盾糾紛,把根源給解決掉。只有這樣,楓橋經驗才能真正落到實處。本文主要結合檢察工作實際,深入探討研究檢察系統“楓橋經驗”與基層社會治理創新工作。
    一、“楓橋經驗”與社會治理面臨新問題與新挑戰
   隨著我國工業化與城市化進程的加快推進,社會在經濟社會體制轉型中不但積累了許多舊問題與矛盾,同時還不斷凸顯出大量新問題與矛盾。“楓橋經驗”同樣也面臨著轉型過程的各種新問題和新挑戰:一是群眾訴求呈現多元化、個性化趨勢,利益訴求成為主體訴求。隨著群眾了解政策、信息渠道的暢通,群眾維護自身利益的意識進一步覺醒,政府由原來“依靠群眾解決矛盾”變成現在“解決群眾提出的矛盾”。二是群眾訴求反映的渠道變多、手段更新,對解決問題提出了新課題。“從逐級到越級”“從信訪到上訪”“從書面到網絡”,小矛盾演變為大問題的風險不斷增大。三是群眾訴求解決的矛盾呈現復雜化、關聯化、尖銳化等特征,解決矛盾的難度日益加大。從“家庭瑣事”“鄰里糾紛”等小事演變為“征地拆遷矛盾”“勞資沖突”“環境污染”等大事,群體性事件變得越來越頻繁。針對上述新問題和新挑戰,“楓橋經驗”作為傳統的社會管理模式,一度也陷入了治理困惑,但又囿于宏觀體制和自身能力,一時難以創新有效應對機制。 正是關注到全國基層社會普遍面臨的維穩壓力,以及“楓橋經驗”個案的現實遭遇,2013年習近平總書記又號召全國學習“楓橋經驗”。“楓橋經驗”在不同歷史時期都走出了一條既具有自身特色,又符合中國國情的道路,一直引領著基層社會的治理方向。總結和發揚歷史積淀的“楓橋經驗”,對于新時代我國社會治理創新特別是推進基層社會治理具有重要意義。為了群眾、依靠群眾,是“楓橋經驗”的核心要義,也是“楓橋經驗”50多年來歷久彌新的關鍵所在。“楓橋經驗”雖然是維護社會和諧穩定、加強社會管理創新的典型經驗,但是其基本內涵和精神實質對于檢察機關做好檢察工作依然具有重要的批導意義和借鑒價值。檢察機關應當立足職能,認真學習,借鑒吸收“楓橋經驗”精華元素,科學運用“楓橋經驗”方式方法,積極推動檢察工作深入發展,充分發揮作為國家的法律監督機關和維護社會穩定的一支重要力量的職能作用,推動“楓橋經驗”與時俱進,不斷煥發新的生機活力,為全面推進“平安中國”、“法制中國”建設貢獻力量

    二、新時期“楓橋經驗”走向社會治理
  在新的歷史時期,“楓橋經驗”再出發,探索社會治理體制創新、改進社會治理方式。目前重點推進以下社會治理工作。“楓橋經驗”從“社會管理”到“社會治理”的嬗變過程,既是“楓橋經驗”的自我革新,也為全國各地創新基層社會治理提供重要啟示。 “楓橋經驗”歷時54年,其工作定位不斷在發生變化,從最初的“調和階級矛盾”的經驗——20世紀八九十年代的“維護社會治安”的經驗——新世紀“加強社會管理”的經驗——新時代“創新社會治理”的經驗,在不同歷史時期都有著鮮明的工作定位和相應的工作方法。

  第一個階段:調和階級矛盾(1963—1978)。主要工作定位是“依靠和發動群眾,改造‘四類分子’,后來又拓展到就地改造流竄犯,堅持矛盾不上交,就地解決”。

  第二個階段:維護社會治安(1978-2002)。主要工作定位是“夯實基層組織建設,加強群防群治,形成鎮村聯動的社會治安綜合治理經驗,有效維護社會安定,就地解決矛盾”。

  第三個階段:加強社會管理(2002—2012)。主要工作定位是“通過平安建設、網格化管理、大調解、信訪機制等加強社會管理,整合各類資源,維護社會穩定”。

  第四個階段:創新社會治理(2013—至今)。主要工作定位是“通過基層黨建、法治建設、社會組織、村規民約、多元化矛盾糾紛解決機制、‘互聯網+’等創新社會治理,從源頭上預防矛盾”。

  當前“楓橋經驗”正處于第四個階段,其工作定位是創新社會治理,而且重點是創新基層社會治理。“楓橋經驗”是非常具有中國特色的基層社會治理經驗,我們要給“楓橋經驗”注入新時代元素,率先形成新時代中國特色社會主義基層社會治理理論體系與實踐創新。新時代“楓橋經驗”已經超越了原來綜治、調解、信訪的內容,涵蓋基層社會治理的方方面面。但也不宜包羅萬象,過度泛化,還是要緊扣“楓橋經驗”的核心內涵來部署,并且以項目化的形式來推進。

如今,“楓橋經驗”有許多創新項目。如何把它們有邏輯性地串起來成為一個完整的工作體系?筆者認為可以按照“社會化”“法治化”“智能化”“專業化”的邏輯來串聯。“四個化”既是治理現代化的基本要義,也是全國社會治安綜合治理創新工作會議、黨的十九大明確提出的。所以,我們可以按照這“四個化”率先構建一套成熟的基層社會治理體系,甚至制定成為一套標準體系來加大“楓橋經驗”的可復制性、可推廣性。今年全國“兩會”召開后,中央政法委把“總結提煉新時代‘楓橋經驗’”列為戰略性全局性引領性的十大問題對策研究之一,最高人民檢察院檢察長張軍在全國檢察機關學習貫徹全國“兩會”精神電視電話會議上,要求全國檢察機關及檢察干警打造“楓橋經驗”檢察版。新時代“楓橋經驗”已從“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”,發展成為基層社會治理“社會化”“法治化”“智能化”“專業化”的范本。下面以本文作者所在的山陰縣檢察院檢調對接工作為例,闡述如何更好的在檢察工作中推廣“楓橋經驗”。

2014年9月5日山陰縣縣委縣政府出臺了《關于進一步加強矛盾糾紛大調解的實施意見》,山陰縣檢察院與縣司法局共同協調,出臺了制定了《檢調對接》實施意見,成立了領導小組,按標準完成了縣級調解中心的建設,調解組織、調解辦公室、全部落實到位,調解中心的工作制度、運行機制初步完善。不斷加強了對檢調對接工作的領導,贏得黨委政府大力支持。   

首先,大力加強人員保障。不斷加強訴調對接工作的人力保障,努力提高人員素質。檢調對接辦公室設在該院案件管理中心,便于加強與公檢法以及本單位內設機構橫向溝通。檢調中心主任,由從事檢察工作20余年,有著豐富辦案和調解經驗的員額檢察官擔任,合理的組織和人員配備有效的推進了“檢調對接”工作的開展,為發揮檢調對接在化解矛盾、促進社會和諧穩定發揮了積極的作用。

    其次,結合自身實際,規范內部案件流轉順暢,主導糾紛化解,對檢調對接的三種類型給予了明確,即:民生訴求罷訪和解;輕微犯罪刑事和解;民事申訴息訴和解。從檢調對接中心成立至今,調解各類刑事案件11起,成功調解8起。例如:2015年古城鎮矛盾糾紛調解中心和該院利用檢調機制成功辦理了一起“未成年人故意傷害”民事部分調解案,給未成年人馬某某提供了一次改過自新,爭取寬大處理的良好機會,積極化解了社會矛盾;2017年解調對接中心成功調解了姜某某故意傷害案、2018年劉某某故意傷害案,兩案均為輕傷害案件,在調解過程中我們牢固樹立調解也是執法辦案的觀念,并從政策機制上把調解優先原則貫穿于執法辦案中,努力實現案結事了人和,同時我院檢察官用行動去詮釋一名檢察官“懂情理、明事理、講法理”的真諦。

    第三,拓寬思路,強化部門聯動。一方面檢調對接中心與該院內設機構建立聯動機制。院控申、公訴、偵監、民行等部門建立銜接配合工作機制,將檢調工作貫穿始終,對符合調解條件的批捕、起訴、申訴案件和其他信訪件依法依規啟動檢調對接程序。另一方面與公安機關、審判機關建立聯動機制,確保訴訟程序有效銜接。對于達成刑事和解協議的案件及時告知公安機關,以便公安機關依法處理案件。明確檢調對接案件調解成功后提起公訴的量刑建議,對未能達成刑事和解或未在法定訴訟期限內履行和解協議的,在提起公訴時隨案提供檢察機關開展檢調對接的基本情況,加大檢調對接與法院訴訟調解銜接。

   三、綜合運用法律監督、協商調解等多種方式,在法律框架內拓展檢察工作職能。

  第一、在規范案件辦理程序上下功夫。要積極推進調解工作規范化。制定《關于建立檢調對接工作機制的實施意見》,明確業務受理范圍和條件;出臺《工作職責》《調解守則》明確了對接程序,通過制作《權利義務告知書》、《調解調查筆錄》、《調解協議書》等法律文書,明確雙方當事人的權利義務,規范調解流程,進一步深化檢調對接工作。

第二、在促成案件和解上下功夫。加強內部銜接,對符合調解條件的案件,調解中心與偵監、公訴、民行、控申等業務處室相互合作共同探討策劃調解的方法步驟,積極促成案件和解。對一些經濟困難的當事人,調解中心在調解過程中主動和控申部門銜接配合,借力司法救助,給受害方一定的資金補償,促成調解成功。在對外銜接上,要主動融入大調解工作體系,加強與相關單位的聯系溝通,使人民調解與刑事和解有機銜接,形成工作合力。

   第三、在提升案件辦理效果上下功夫。嚴把案件范圍關、自愿申請關、程序銜接關、協助調解關和監督落實關,確保調解的案件實體合法化、程序規范化、效益最大化。對達成協議并實際履行完畢的刑事案件,根據犯罪嫌疑人的悔罪態度落實寬嚴相濟的刑事政策。

  第四在加強調解跟蹤回訪上下功夫。建立調后跟蹤回訪制度,在促成當事人調解成功后就案后民事賠償、雙方當事人關系維護等情況進行跟蹤回訪,鞏固調解效果。同時,主動聯系其所在單位或社區進行后續的跟蹤幫教,進一步促進檢民關系的和諧。在跟蹤回訪過程中,積極進行調解相關規定及法律法規的宣傳,擴大檢察院司法調解工作的知曉度。

   第五、在加強宣傳上下功夫。在推行調解辦案的過程中,要不斷強化宣傳教育的作用。一方面,將調解辦案的成功做法、典型案例、社會效果等整理成宣傳材料,讓人民群眾了解檢察機關調解辦案化解社會矛盾的職能;另一方面,讓全體檢察干警充分認識到調解辦案的現實意義,在實踐中形成調解也是執法辦案的理念。

四、檢察系統楓橋經驗與基層社會治理創新工作中存在的問題和下一步工作建議

(一)工作中存在問題

調解案件數量少,類型較為單一。一是檢察環節調解的案件數量較少,案件類型單一,多是刑事案件,至于其他類型的案子至今尚未辦理過。原因主要在于案件線索較少,雖然檢察機關每年辦理的刑事案件很多,但是符合刑事和解條件并且當事人愿意和解的案件數并不多。二是調解難度加大。現如今公安機關的大調解機制都已建立,公安機關在偵查過程中會更加重視調解工作,大部分容易的案件在公安機關偵查階段都被面功調解,而轉入檢察環節的案件則難度大大增加。

(二)下一步工作中的建議

1、強化監督,銜接配合抓效率

對符合和解條件的刑事案件,檢察機關除了建議當事人自行和解,還應當積極引入人民調解委員會、村民委員會、居民委員會、當事人所在單位等等三方組織來促成和解。

2、開拓創新,多措并舉再提高

檢調對接這項工作作為檢察機關一項探索性實踐和創新性事業,要保持它的前瞻性和開拓性。必須在規范中運行,在創新上謀劃,在實干上使勁。首先要進一步健健全細化符合新形勢的各項制度,使檢調對接工作從內容到形式、從過程至結果都受到嚴格的約束。其次要進一步拓展工作內容,必須在內容、方式、程序上來賦予新的內涵。在工作程序,由被動接案向提前查案轉變。在個案處理上,由案結事了向跟蹤預防轉變,不斷增強檢調對接的創新性和主動性,延伸檢調對接工作的社會效果。

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